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1970년, 한국 최초의 고속도로가 개통됐다. 해방 직후 우리나라에 제대로 포장된 도로는 746.4km에 불과했다. 인프라가 부족했던 정도가 아니라 전무하다시피 했다. 1964년, 당시 대통령은 서독을 방문했다. 거기서 독일의 고속도로 ‘아우토반’을 달리며 도로 인프라 구축의 필요성을 느꼈다. 두 번째 대통령 선거를 앞두고 이 대통령은 경부고속도로를 공약으로 내세웠다. 경쟁자 후보를 꺾고 다시 대통령 자리에 앉은 그는 곧바로 경부고속도로 착공에 돌입한다. 그로부터 2년 6개월 만이었다. 경부고속도로는 전례 없었던 빠른 속도로 완공되었다.
건설이 순조로웠던 것은 아니었다. 공기를 짧게 잡는 탓에 혹독한 환경에 맞서 건설해야 했다. 이 과정에서 노동자의 희생의 뒤따랐다. 야당의 반대도 심했다. 당시 한 신민당 의원은 ‘고속도로를 만들어봐야 달릴 차가 없다. 부유층을 위한 호화 시설이 될 뿐’이라며 건설에 우려를 표했다.
그러나 경부고속도로는 결과적으로 성공적인 인프라사업으로 마침표를 찍게 되었다. 경부고속도로를 달리는 차는 1985년에 3천 400만 대를 넘기면서 개통 당시의 10배에 달하는 통행량을 기록했다. 최근에는 개통 당시의 100배가 넘는 3억 4000만 대의 차량이 경부고속도로를 이용하고 있다. 여객 수송이 주를 이룰 것이라는 당시의 우려와는 달리 지금의 경부고속도로는 ‘화물 간선도로’로서의 제 기능을 톡톡히 수행하고 있다.
베트남에서 20년 넘게 사업을 이끌어가고 있는 ㈜대원의 전응식 대표는 종종 ‘베트남은 한국의 30년 전과 꼭 닮아 있다’고 말한다. 실제 베트남은 과거의 한국이 그랬던 것처럼 매년 5% 이상 고도 성장을 유지하고 있으며 제조업을 비롯한 산업이 팽창하고 있다. 그런데 여기에 큰 장애물이 있다. 아직까지도 베트남에는 속도감 있는 인프라 구축되지 못하고 있다는 점이다.
세계경제포럼이 매년 발간하는 ‘글로벌 경쟁력 보고서’에 따르면 베트남의 인프라부문 경쟁력 지수는 137개국중 79위로 하위권에 속한다. 이웃나라 태국(43위), 인도네시아(52위)등과 비교하면 많이 떨어지는 수치다. 그중 도로(92위)와 항만(82위), 항공(103위)같은 물류 인프라 부문은 최하위 수준을 맴돌았고 전력 부문도 90위로 매우 낮은 순위를 기록했다.
인프라는 다른 말로 ‘사회간접자본’이라고도 한다. 기업이 직접 자본을 들여 구축하는 시설은 아니지만 국가가 대신 설치하고 그 수혜는 기업과 국민이 골고루 받는다는 점에서 그렇게 부른다. 제대로 된 사회간접자본은 그 자체로는 손해가 될 지 모르겠지만 사회 전체의 효용을 높인다는 점에서, 그리고 사회의 발전을 가속화시킬 수 있다는 점에서 발전하는 나라가 꼭 구축해야 할 ‘통과의례’와 같은 것이다.
그러나 여전히 베트남의 인프라 확충은 부족한 상태이며 그 진척 속도 또한 더디다. 인프라 구축에 어마어마한 돈이 들어가는 만큼 재원 마련 문제로 사업이 지연되면서 완공 시기가 자주 미뤄지거나 또 아예 취소되기도 하는 실정이다.
2020년 베트남 의회는 PPP(Public-Private partnership : 민관합작사업)법을 승인했다. 사회 인프라 구축의 필요성을 체감하고 이를 민간과 합작을 통해 돌파하겠다는 의도다. 현재 베트남에는 남북고속철도, 고속도로 건설과 같은 굵직한 인프라 구축 계획이 잡혀 있으며 여기에는 한국 기업들의 참여도 예상되고 있는 상황이다.
미루고, 또 미루고. 그러다 취소하고…
2019년의 베트남 경제성장률은 7.02%였다. 이제 더는 7% 성장이 불가능할 것이란 많은 이들의 예상을 깨고 내놓은 성적이었다. 최근 코로나19의 여파로 세계 경제가 멈춘 상태에서도 베트남만은 양(+)의 성장을 기록할 것으로 보인다. 미-중 간의 무역분쟁과 코로나19 여파로 시작된 생산기지 이전 움직임은 베트남이 종착지가 될 가능성이 높다. 노동력이 싸고 내수 시장도 충분한 데다가 제조업 기반이 어느정도 갖춰진 곳이기 때문이다.
실제 베트남의 경제성장도 제조업이 이끌고 있다. 2018년 기준 베트남 GDP에서 제조업이 차지하는 비율은 15.8%로 가장 컸다. 성장률도 무섭다. 2019년 베트남 제조업은 전년 대비 11.29% 성장하며 베트남 경제성장을 견인했다.
제조업 기반의 경제는 인프라가 잘 구축되어 있어야 효율적으로 성장할 수 있었다. 도로, 항공이나 항만, 전력 등의 자원공급, 도시정비 등이 원활이 되어 있어야 노동자들이 효율적으로 모여 일할 수 있고 또 물건을 이곳 저곳으로 보낼 수 있게 된다. 제조업의 발달은 국가의 도시화를 촉진시키기 때문에 도시 내부에도 충분한 교통 인프라를 갖춰야 한다. 실제로 베트남의 도시화율은 2000년 24.4%에서 2018년 35.9%까지 증가했다.
그러나 베트남의 인프라 구축 사업은 번번히 장애물에 부딪혔다. 2017년 10월 호찌민시 도시철도 관리위원회는 호찌민 도시철도 1호선 완공의 지연을 알렸다. 돈 문제 때문이었다. 2007년 초, 호찌민시가 이 프로젝트의 예산을 추산했을 때는 총 17조 동(약 8721억원)이 소요될 것으로 예상했다. 그러나 실제로 도시철도 건설에 필요한 돈은 47조 동(2조 4111억원)까지 늘어났다. 초과된 예산에 대한 국회 승인은 늦어졌고 결국 개통은 2020년에서 2022년으로 늦어지게 되었으며, 올해 2월 완공돼 운행을 눈앞에 두고 있지만 시범운용인력, 주변구획정리, 추가자금지원 등의 문제로 아직도 정상운행이 답보 상태에 있다.
무산된 호찌민시의 교통 인프라 계획은 도시철도 뿐만이 아니었다. 베트남 당국은 원래 호찌민시에 2018년까지 BRT(간선급행버스) 시설을 완공할 계획이었다. 그러나 이 프로젝트도 2017년에 중단되었다. 개발 비용은 매우 큰 데 반해 실제 시민들이 그 돈을 사용한 만큼 이용할지가 불분명하단 게 이유였다. 실제로 하노이에 설치된 BRT노선은 개발 비용만 1억 4400만 달러에 달했지만 이용객 수가 충분하지 않아 문제가 되었다.
고속철도 개발 계획도 일찌감치 중단되었다. 베트남은 총 길이 1,570km, 사업규모 558억달러에 달하는 남북고속철도사업을 추진했지만 2010년 높은 비용을 이유로 중단되었다가 2017년 관련 법을 다시 정비하고 예비타당성 조사를 시작했다. 베트남 당국은 2032년까지 하노이-빈(285km) 구간, 호찌민시-냐짱(364km)구간을 먼저 개통할 계획을 세웠다.
그러나 이 계획이 제대로 이뤄질지도 아직까지는 미지수다. 고속철도는 대도시로의 접근성 개선을 통한 인구분산, 비즈니스 연결망 확대 및 지역 경제 활성화 등 많은 이점이 있다. 그러나 문제는 돈이다. 고속철도 건설 프로젝트에 예상되는 투입 비용이 명목 GDP(2017년 기준)의 25%에 달하는 데다가 이 비용도 건설자재 및 토지 가격 상승 등에 따라 더 추가될 가능성이 높기 때문이다.
문제는 돈, 어디서 끌어올까?
코트라에 따르면 베트남 인프라 시장은 최근 5년(2014~2019년)동안 연평균 9.2% 성장했다. 앞으로의 전망도 장밋빛이다. 2019년 베트남의 인프라 시장규모는 약 39억 달러인데 10년 후에는 2배 이상 성장한 규모인 약 95억 달러에 달할 것으로 예상된다.
하지만 앞서 언급했던 것처럼 재원 마련이 부담이다. 세계은행에 따르면 베트남에는 매년 250억 달러에 달하는 인프라 투자가 필요하지만 정부의 재정 부족으로 전체의 1/3은 민간에서 조달해야 할 것으로 내다봤다. 베트남의 빚이 늘어나고 있다는 점도 인프라 투자를 늦추는 한 요인이다. 베트남은 내부적으로 공공부채의 상한선을 GDP 대비 65%로 정해 놨다. 그러나 이 비율은 이미 2018년(64.98%)에 도달했다. 정부가 새로 질 수 있는 부채의 여유가 별로 없다는 이야기다.
게다가 베트남의 국가 경제가 나아진 것도 인프라 구축 측면에서는 악재로 작용했다. 베트남은 2017년부터 베트남은 하위(lower)소득국가에서 중간하위(lower-middle)소득국가로 격상되었다. 이는 베트남에 ‘살만해진 나라’라는 평가가 따라붙게 되었다는 의미이지만 정작 베트남에게는 썩 달갑지 않은 소식이었다. ODA(공적개발원조)에서 후순위로 밀리게 된 것이다. 실제로 베트남의 소득 등급이 올라가자 세계은행의 우대융자국가에서 제외되었고 동시에 기존보다 우대조건이 낮은 IBRD(국제부흥개발은행) 차관 공여 대상국으로 전환되었다.
결국 인프라의 확충은 필요했지만 공적 원조를 받기도 쉽지 않고 국채를 더 늘이는 방법도 만만치 않았던 베트남에게는 다른 돌파구가 필요했다. 그 막대한 자금을 민간 및 해외 투자자로부터 유치하는 것이다.
그러나 여기에도 문제가 있었다. 성장하는 대표적인 신흥국인 베트남 인프라에 투자하는 것 자체는 매력적인 프로젝트다. 그러나 몇 가지 불안요소가 있었다. 앞서 말했던 것처럼 베트남 정부의 재정적 여유가 부족했던 까닭에 프로젝트 자체가 무산되거나 지연되는 경우가 많았다. 그것 뿐만이 아니었다. 베트남 행정 당국의 일관성 없는 태도는 투자자들의 불신을 자아냈다. 가장 대표적인 게 최근에 벌어진 ‘베트남 남북고속도로 국제입찰 일괄취소 사건’이다.
‘외국자본 유치’와 ‘자국기업 밀어주기’ 사이에서 갈팡질팡 중인 베트남
베트남 정부는 2019년 9월 베트남 남북고속도로의 국제 입찰을 모두 취소하고 동시에 이 프로젝트에 대한 입찰을 국내 기업에 한정해서 받겠다는 소식을 알려왔다.
베트남 남북 고속도로는 베트남의 양대 거점, 호찌민과 하노이를 잇는 매우 중요한 인프라 프로젝트였다. 이번에 입찰을 받았던 구간은 길이 654㎞, 프로젝트 규모 6조 원에 달하는 대단위 사업이었다.
그런데 서류심사를 맡은 베트남 프로젝트관리위원회는 돌연 “사전 자격 심사를 통과한 투자자의 수가 많지 않고 경쟁력도 높지 않다”며 “이에 따라 국제 입찰 방식을 취소하고 8개의 PPP 프로젝트를 모두 국내 입찰 형식으로 전환하겠다”라고 입장을 밝혔다. 이 프로젝트에 입찰한 국제 업체는 총 60개다. 그중 절반은 중국 업체였고 15개 업체는 한국, 프랑스, 베트남 등의 업체였다. 베트남 업체는 총 15곳이 입찰에 참여했다.
문제는 베트남 당국이 제시한 ‘자격 미달’의 사유가 명확하지 않았다는 점이다. 입찰에서 탈락한 국제 기업들은 당혹감을 느꼈다. 하지만 이 같은 결과가 전혀 예상밖의 일은 아니었다. 베트남 내부에서는 건국 이래 최대의 토목사업으로 꼽히는 이 남북고속도로 사업에 참여하는 길을 외국 기업에게도 터주는 것에 대한 우려가 꾸준히 제기되었다. ‘자국 기업들의 참가를 독려해 내수경제와 국내기업 역량 제고를 도모해야 한다’는 지적이 꾸준히 제기되면서 이 대단위 프로젝트를 ‘국내 업체만 입찰할 수 있게끔’ 바꿀 수 있다는 우려가 계속 나오고 있는 상황이었다.
베트남 교통부는 “국내 프로젝트로 전환되면 현지 기업들이 프로젝트에 입찰하게 될 것이다. 베트남 법률에 따라 베트남에 설립되고, 베트남에 법인과 본사를 둔 현지 투자자들만이 참여하게 된다”고 설명했다. 베트남 국내 업계에서는 이번 결과를 두고 ‘황금같은 기회’라고 평가했다. 외국 기업과 가격, 기술 경쟁력을 하지 않아도 되었기 때문이다.
하지만 이 선택이 꼭 베트남에게 이득만 되는 것은 아니었다. 일종의 ‘양날의 검’과 같은 선택이었다. 앞서 말한 대로 베트남에는 지속적인 인프라 투자가 필요했으며 재정 운용상의 한계로 외국 자본을 통해 인프라를 구축하는 작업이 필요했다. 그러나 이번 사건을 계기로 베트남의 인프라 사업은 또한번의 ‘불확실성 리스크’를 야기시켰다. 공정한 경쟁을 준비해도 언제든 당국의 결정에 의해 사업 전체가 취소될 수 있다는 우려를 만들어 낸 것이었다.
베트남은 외국 투자자들의 불신을 잠재울 수단이 필요했다. 그리고 2020년 6월, 수년간 미뤄두었던 PPP(Public-private partnership : 민관합작투자사업)법을 의회에서 통과시켰다. 이 법은 2021년 1월 1일부터 효력이 발휘되었다.
외국인 투자자들의 발걸음을 돌리기 위한 선택, PPP법
베트남 기획투자부(Ministry of Planning and Investment)가 추산한 바에 따르면 베트남에서 2030년까지 대형 인프라 개발 프로젝트에 필요한 예산은 약 2,000억 달러, 우리 돈으로 치면 240조 원 가량이다. 이 돈을 모두 국내에서 조달할 수는 없다. 외국 자본 유치는 필수적이다. 그러나 외국 기업들은 베트남 인프라사업에 대한 우려를 표하고 있다. 앞서 언급했던 것처럼 갑자기 입찰 방식이 변경되는 것은 예삿일이다. 인프라 사업에 투자한 일부 기업들은 공사대금조차 제대로 받지 못하고 있다. 실제로 포스코건설 등 하노이~하이퐁 고속도로를 건설한 한국 건설업체들도 여태껏 공사 대금 중 일부를 받지 못했고 GS건설 역시 수년째 베트남 정부로부터 공사 대금을 받지 못하고 있다. 장기적인 투자 유치를 위해서 베트남 정부는 먼저 민간 투자자들로부터 신뢰를 회복해야 했다. 그래서 통과된 게 PPP법이다. 관련 규정을 명문화 해 투자자들에게 믿음을 주고 국내 투자를 활성화시키자는 베트남 당국의 의지였다.
2021년 1월부터 시행된 PPP법은 기존에 존재했던 PPP관련 시행령(Decree 63/2018/ND-CP)을 법률로 격상시키면서 동시에 그 범위를 확대하는 게 주를 이룬다. 다른 베트남 국내법보다 우선 적용된다는 점에서 투자자들의 불안을 줄이는 데 도움이 될 것으로 보인다.
구체적으로 살펴보면 먼저 PPP로 추진할 수 있는 사업 범위를 확대했다. 기존의 ‘교통, 발전, 의료’ 등의 영역 외에 정보 통신 시설이 추가됐다. 그리고 꼭 법에 명시되지 않더라도 총 투자금액 2,000억 동 이상으로 총리가 승인한 프로젝트는 PPP로 추진이 가능하게 했다. 환경이 열악한 지역이나 의료, 교육 훈련 사업의 PPP 승인 최소 금액은 1,000억 동(약 52억 원) 이상으로 완화했다. 자기자본 규정도 일부 완화했다.
특히 주목할 부분은 ‘손실 위험 분담 제도’의 도입이다. 만약 인프라 사업 투자자가 예측했던 매출과 실제 매출이 일정수준 이상 차이가 나면 정부가 보증해주는 방식이다. 구체적으로는 PPP사업 후 실제 매출이 재정계획에 반영된 매출의 75% 이하로 떨어질 경우 초과 감소분의 절반을 보전하고 반대로 실제 매출이 예상보다 125%를 웃돌 경우 초과 수익분을 민간 투자자와 정부가 절반씩 나누는 내용의 규정이 추가되었다. 이 같은 내용은 기업의 투자 리스크를 한층 줄여주는 제도로 큰 투자유인으로 작용할 것으로 보인다.
이 같은 변화에 따라 한국 정부도 국내 건설 기업들이 베트남 인프라 사업에 활발히 참여할 것을 기대하고 있다. 실제 정부는 2019년 하반기, 베트남에 ‘해외인프라 협력센터’를 만들었다. 베트남의 사회기반시설 구축에 한국기업이 참여할 수 있도록 지원하는 시설이다.
한국 기업의 베트남 인프라 참여는 한국만 바라고 있는 내용도 아니다. 실제 베트남은 자국의 인프라 사업에 ‘차이나 머니’가 밀려드는 것을 경계하고 있다. 중국 정부는 아세안 지역 인프라 구축에 열을 올리며 영향력 확대를 모색하고 있다. 그러나 베트남 입장에서 중국의 일방적인 자본 침투가 달가운 일만은 아니다. 실제로 지난 남북고속도로의 국제 입찰 취소도 중국 건설사들이 자국 정부로부터 ‘제로’ 금리로 돈을 빌려 입찰에 참여했기 때문이라는 소문이 돌고 있기도 하다.
베트남 정부가 중국 업체를 꺼리는 데에는 기술력에 대한 문제도 있다. 대표적인게 바로 하노이도시철도 사업이다. 2020년 12월 시범운행까지 마친 하노이 메트로 2A 구간은 안전 문제 등이 불거지면서 2021년 11월에나 운행을 시작했다.
따라서 베트남의 입장에서는 가격경쟁력은 조금 낮지만 우호관계가 높고 또 기술력이 탄탄한 한국 업체와 파트너십을 유지하고 인프라를 건설하는 게 더 합리적이다. 하지만 한국의 입장에서는 여전히 리스크는 존재한다. 이번 법안에서는 다행히 ‘손실 위험 분담 제도’가 마련되었지만 베트남 당국이 일방적으로 사업을 취소하거나 불가항력적으로 취소될 경우의 리스크 완화 장치가 제대로 마련되지 않았다는 평가가 나온다. 초대형 인프라 사업을 지속적으로 계획하고 있는 베트남과의 파트너십 유지와 그에 따르는 리스크, 한국의 기업들은 여전히 그 선택의 기로에 서 있다.
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